土地利用分區為實現土地資源優化配置，合理利用土地，達到對土地利用實行用途管制的目的，依據土地適宜性評價、各項用土指標調整和土地主要用途，將市區土地按主導用途劃分為農業用地區、林業用地區、牧業用地區、城鎮建設用地區、獨立工礦用地區、村鎮建設用地區。土地用途管制為了促進土地資源合理利用和經濟、社會、環境的協調發展，必須加強土地用途管制。根據土地利用總體規劃，在一定區域制定土地用途分區，明確土地用途限制內容，實行土地用途變更登記制度，對土地資源用途采取行政、經濟和法律等手段進行控制監管。

其核心是依據土地利用總體規劃對土地用途轉變實行嚴格控制 土地利用規劃是實施用途管制的依據，而用途管制是落實土地利用規劃的手段和措施。

《中華人民共和國土地管理法》第四條規定：國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規劃，規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量，對耕地實行特殊保護。

農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地、養殖水面等;

建設用地是指建造建筑物、構筑物的土地，包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等;

未利用地是指農用地和建設用地以外的土地。

使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。

土地用途管制制度由一系列的具體制度和規范組成。其中，土地按用途分類是實行用途管制的基礎；土地利用總體規劃是實行用途管制的依據；農用地轉為建設用地必須預先進行審批是關鍵；而保護農用地則是國家實行土地用途管制的目的，核心是切實保護耕地，保證耕地總量動態平衡，對基本農田實行特殊保護，防止耕地的破壞、閑置和荒蕪，開發未利用地、進行土地的整理和復墾；強化土地執法監督，嚴肅法律責任是實行土地用途管制的保障。實行土地用途管制制度，可以嚴格控制建設用地總量，促進集約利用，提高資源配置效率，有利于建設用地市場的正常化和規范化；可以嚴格控制農用地流向建設用地，有利于從根本上保護耕地。同時，通過增設農用地轉用審批環節，為土地利用總體規劃的有效實施提供保證。其社會目標是維護社會公共利益，保護耕地，控制建設用地；限制不合理利用土地的行為，克服土地利用的負外部效應，提高土地利用率；保護和改善生態環境，防止土地資源浪費和地力枯竭，實現土地資源的可持續利用。作為土地管理的一種有效形式，新《土地管理法》明確規定，中國實行土地用途管制制度。

實施國土空間用途管制制度規范和技術標準。提出并實施自然資源年度利用計劃。組織實施國土空間用途轉用政策。負責項目前期選址論證。承擔國土空間用途轉用和土地征收的審核、報批以及建設項目用地預審工作。負責出具國有建設用地規劃條件，負責建設用地選址、建設用地規劃許可工作。

縣級土地利用總體規劃是我國五級土地利用總體規劃的基層規劃，它既是省、地級規劃的具體落實，也是鄉級土地利用總體規劃及專項規劃的依據。縣級土地利用總體規劃圖集中反映了縣域土地利用在時間、空間、用途和數量上的變化，是縣級土地利用總體規劃的核心成果。目前，我國縣級土地利用總體規劃修編正在穩步進行中，探索縣級土地利用總體規劃圖的編制意義重大。 　　1土地利用總體規劃圖的概念 　　土地利用總體規劃圖以定性、定量、定位的方式體現了土地利用總體規劃方案，是實施土地利用總體規劃、落實土地用途管制制度的重要依據。 　　土地利用總體規劃與土地利用總體規劃圖之間，表現為內容與形式的統一，所以在編制縣級土地利用總體規劃圖的時候，一定要注意做到圖數一致，才能達到預期的效果。所謂數，即指一個縣的各種土地面積的結構和布局的調整變化情況；所謂圖，即指這些數布局在什么地方，其形狀、位置、面積、質量及利用方式與程度等。 　　縣級土地利用總體規劃圖不僅可以為各級領導、各有關部門了解縣域經濟發展戰略提供科學參考，同時也為海內外各界人士了解該地區的投資環境提供了方便。 　　2縣級土地利用總體規劃圖的內容 　　根據地圖所反映的內容分類，縣級土地利用總體規劃圖屬于專題地圖，其主要內容有2個，即地理基礎要素和專題要素。 　　①地理基礎要素：一般包括行政區界線、土地利用現狀分類圖斑、主要地名、等高線（計曲線），高程點及注記、地物要素及注記、風景旅游點及文物古跡、主要礦藏、地質災害易發區、交通能源等線性基礎設施、河流水庫等水利基礎設施、蓄洪滯洪范圍等標識。其標識方法除應符合《縣級土地利用總體規劃編制規程》（2009年5月），還應符合國家現行編繪圖件的相關標準。 　　②專題要素：主要包括占地面積大的用地單位的權屬界線、規劃重點建設項目用地位置與范圍、地類界線、土地用途分區及界線、中心城區規模控制線和擴展線、土地整理復墾開發項目區范圍等，圖面配置要素包括圖名、圖廓、圖例、風玫瑰、比例尺、面積匯總表、相鄰行政區及界線、縣級行政區域在上一級行政區域的位置示意圖、規劃期限、坐標系統、高程系統、編圖單位、編圖時間等。 　　根據《縣級土地利用總體規劃編制規程》（2009年5月），土地利用總體規劃圖編繪的主要內容為土地用途分區。土地用途區應依據土地用途管制的需要而劃定，原則上各用途區不相互重疊，土地用途區可不覆蓋規劃范圍內的全部土地。具體分為八大用途區：基本農田保護區、一般農地區、林業用地區、牧業用地區、城鎮村建設用地區、獨立建設用地區、風景旅游用地區、自然和人文景觀保護區。 　　3土地利用總體規劃圖編制的方法 　　傳統的手工方式存在可變性差、可保存性差、圖件質量不易保證等缺陷，目前，計算機制圖技術已經廣泛應用于新一輪土地利用總體規劃修編中。本文以mapgis為例，結合湖北省保康縣土地利用總體規劃修編的實際，介紹縣級土地利用總體規劃圖的編制方法。 　　3.1基本要求 　　①真實準確：真實是指既不能無中生有，也不能遺漏必須表示的規劃要素；準確是指確保規劃圖具有一定的數學精度，特別是要強調定位、面積、界線的準確。②內容完整：土地利用總體規劃圖中除了基礎底圖要素外，還必須將各項規劃要素落實在具體的圖面空間上，以完整地反映規劃意圖。③實用性強：土地利用總體規劃圖是對區域內的土地資源進行宏觀控制和具體管理服務的，因此必須具有較強的可操作性和實用性。 　　3.2準備工作 　　①資料收集與評價。主要包括國家相關的地圖制圖規范，保康縣2006年土地利用現狀數據庫，土地利用現狀相關圖件、表格和各種應用性文字資料成果，保康縣上一輪土地利用現狀圖和總體規劃圖，并實時收集國家和省市下發的土地利用總體規劃修編的最新規范性文件和要求。資料的分析、評價的重點是土地利用現狀圖的現勢性、完備性、可靠性和準確性。主要依據是：土地利用現狀調查報告；編圖人員對制圖區域地理背景的認知水平；通行的編圖規范。②編寫制圖大綱。制圖大綱旨在指導具體的編圖工作，其內容主要包括地圖的名稱、用途及使用對象；制圖資料及使用說明，制圖區域的地理特征，地圖的數學基礎，地圖的專題內容及表示方法；圖例設計，制圖綜合原則；成圖方式及數量和種類等。③人員組織。編圖成員不易太多，分工要明確，各成員要注意及時溝通、密切協作。 　　3.3現狀圖的編制 　　土地利用總體規劃圖是以同比例尺的現狀圖為底圖的，同時，土地利用現狀圖也是規劃修編的成果之一，因此，有必要先行編制2006年保康縣土地利用現狀圖。 　　①確定圖件的比例尺。主要根據縣域面積大小及南北跨度、社會經濟發展程度、規劃要求等因素來確定圖件比例尺的大小，還要符合掛圖的實際尺寸需求。根據與保康縣當地政府部門的協商，最終確定為1：75000的比例尺。 　　②進行規劃分類與基數轉換。根據國土資發[2009]51號文，市、縣、鄉級土地利用總體規劃編制中，應在土地利用現狀分類的基礎上，根據規劃管理需要，進行土地規劃分類與基數轉換，形成規劃基礎數據。規劃基數采用三級分類體系，其中，一級類3個，為農用地、建設用地、未利用地；二級類11個，為耕地、園地、林地、牧草地、其他農用地、城鄉建設用地、交通水利用地、其他建設用地、水域、灘涂沼澤、自然保留地；三級類33個。按照基數轉換的要求，對土地利用現狀分類的圖斑進行屬性和參數的調整，并確定相應的圖例系統。 　　③根據比例尺的大小和實際情況確定最小圖斑面積。一般的標準比例尺（如1：25000、1：50000、1：100000等）都有相應的最小上圖斑的規范文件，保康縣情況特殊，只能參考1：50000和1：100000兩種比例尺，折中處理。同時考慮到保康縣圖斑極其零碎，不能完全按照規程上的要求進行圖斑取舍，應保證圖面上圖斑不至于太稀少和太稠密，總體上既要符合規劃要求，又要美觀，這一點要靈活掌握。 　　④圖面檢查和整飾。所收集到的保康縣2006年土地利用更新庫的現狀圖是由1：10000的分幅現狀圖拼接而成，需要添加的要素還很多，要全面檢查，補充缺少的要素，并進行圖面整飾，達到藝術性的效果。 　　3.4規劃專題內容上圖 　　①對涉及的全部規劃內容和底圖有關的上圖內容，進行科學的系統分類和編排，最后確定一個完整的圖例系統。 　　②將規劃內容繪制在底圖上，并且首先要標繪農業用地，尤其是其中的基本農田保護區，因為農業用地是主體，規劃的目的在于保護耕地，同時又保證建設用地和其他用地的需求。除了上文所述的八大用途分區外，重點標繪中心城區規模控制線和擴展線、土地整理開發復墾區、重點建設項目，這三個專題要素都有相應的專題圖件，可以直接添加有關文件到總體規劃圖的過程中去。中心城區的規模控制是各界人士關注的焦點，一定要同有關部門積極協商，并且要做到圖數一致。規程要求的其他要素亦不可遺漏。 　　③圖面整飾。整飾內容包括圖名、圖例、風玫瑰、編制單位、圖廓要素等。整飾方法應遵循如下原則：圖例設計的分類分級系統清楚，符號圖形、色彩具有邏輯性和象征意義；大面積著色用較淺淡的顏色，小面積圖斑宜較深的顏色，色調柔和，令人賞心悅目；注記排列、大小應注重其工藝性、增加藝術效果。總之要使圖件既能達到一定的藝術效果，又能增強規劃內容的顯示力。 　　4經驗教訓 　　①資料收集應充分、評價應扎實。充分占有資料和認真評價資料的可靠性、科學性、現勢性是保證編圖質量的基礎。②一定要多與當地政府部門溝通協商，土地利用總體規劃是一種政府行為，既要滿足實際需要，又要符合上級要求。 　　③靈活運用規程。比如關于坡度25°以上不能劃入基本農田的規定，在很多山區縣就做不到，畢竟上級下發的基本農田保護面積是確定的。還有一些有關圖例顏色的規定也不美觀，可以在同一色系內適當變化，保證出圖效果。 　　④在輸出成果圖之前，先要做出圖試驗，包括線型，字體大小，顏色等要素的檢驗，看是否合理。可以在作圖時先畫出線段比例尺，在作圖時就可以看到出圖的大致尺寸效果，還可以在photoshop軟件中原比例預覽mapgis生成的圖片。 　　⑤工作中一定要注意數據的保密性，同時由于制圖過程是一個反復修改的過程，一定要注意階段性地備份數據。

　　土地制度有廣義和狹義的概念之分。廣義的土地制度是指包括一切土地問題的制度，是人們在一定社會經濟條件下，因土地的歸屬和利用問題而產生的所有土地關系的總稱。廣義的土地制度包括土地所有制度、土地使用制度、土地規劃制度、土地保護制度、土地征用制度、土地稅收制度和土地管理制度等。 　　狹義的土地制度僅僅指土地的所有制度、土地的使用制度和土地的國家管理制度。在新中國成立后的一個很長的歷史時期內，由于特定的歷史原因，在人們的傳統觀念上，習慣把土地制度理解為狹義的土地制度。改革開放特別是實行社會主義市場經濟以后，隨著我國社會經濟制度的不斷變化和發展，人們對我國土地制度含義的理解不斷深化和發展。新的觀點擺脫了舊的思想觀念的束縛，更強調廣義的土地制度，在重視土地所有制度、土地使用制度、土地的國家管理制度的同時，更增強了對新形勢下由新的土地關系所產生的新的土地制度的關注程度，諸如土地利用制度、土地流轉制度、耕地保護制度、土地用途管制制度等等。 　　土地制度是反映人與人、人與地之間關系的重要制度。它既是一種經濟制度，又是一種法權制度，是土地經濟關系在法律上的體現，是構成上層建筑的有機組成部分。 　　我國現階段的土地制度是以社會主義土地公有制為基礎和核心的土地制度，包括了上述廣義土地制度的全部內容。 　　我國社會主義土地公有制的內容主要包括： 　　（1）我國全部土地實行社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。 　　（2）土地的全民所有制采取社會主義國家所有的形式，國家代表全體勞動人民占有屬于全民的土地，行使占有、使用、收益和處分的權利。 　　（3）土地的社會主義勞動群眾集體所有制，采取農村集體經濟組織的農民集體所有的形式，農村集體經濟組織代表該組織的全體農民占有屬于該組織的農民集體所有的土地，并對該集體所有的土地行使經營、管理權。 　　（4）城市市區的土地全部屬于國家所有。 　　（5）農村和城市郊區的土地，除法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有（包括村農民集體和鄉（鎮）農民集體）。 　　（6）實行國有土地有償使用制度。

　【擅自改變土地的使用性質，會有什么后果？】

《土地管理法》第四條明確規定，國家實行土地用途管制制度，將土地分為農用地、建設用地和未利用地，其中對于建設用地又有更為細致的劃分，各種用途之間的改變均有嚴格的審批程序，不得隨意為之，否則，將會嚴重擾亂土地管理秩序，同時也將產生一系列于己不利的法律后果。　　一是違反《國有土地使用權出讓合同》（以下簡稱《出讓合同》）有關規定須承擔違約責任。一旦擅自改變土地用途，就意味著違反了《出讓合同》的規定，此為典型的民事爭議，作為《出讓合同》的另一方，土地行政主管部門當然有權依據《合同法》及《出讓合同》關于爭議處理的條款追究對方的違約責任。當然，如果對方拒絕承擔，土地行政主管部門可以向人民法院提起民事訴訟。　　二是違反《土地管理法》、《城市房地產管理法》關于改變用途審批的規定須補繳土地出讓金。《土地管理法》第五十六條規定，建設用地單位使用國有土地的，應當按照土地使用權出讓等有償使用合同的約定或者土地使用權劃撥批準文件的規定使用土地；確需改變該幅土地建設用途的，應當經有關人民政府土地行政主管部門同意，報原批準用地的人民政府批準。《城市房地產管理法》第十七條明確規定，土地使用者需要改變土地使用權出讓合同約定土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權出讓合同變更協議或者重新簽訂土地使用權出讓合同，相應調整土地使用權出讓金。對土地用途改變進行審查批準，變更或重新簽訂《出讓合同》，調整出讓金標準。如果對方拒絕繳納，土地行政主管部門可以依行政權力追繳，以防國有資產流失。　　三是違反《土地管理法》有關規定構成非法占用土地。《土地管理法》第八十條規定，……不按照批準的用途使用國有土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令交還土地，處以罰款。《查處土地違法行為立案標準》（國土資發[2005] 176號）第二節第（七）也明確規定，不按照批準的用途使用土地的構成非法占用土地。